2018年8月,，中共中央,、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》中發(fā)〔2018〕27號(hào)文,，明確了隱性債務(wù)的定義,，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行分類，包括顯性債務(wù),、隱性債務(wù),、關(guān)注類債務(wù)和企業(yè)自身債務(wù)，此次劃定的隱性債務(wù)包括以往分類中隱性債務(wù)和2015年1月至2018年8月間增加的隱性債務(wù),。 同時(shí),，提出用五至十年的時(shí)間化解地方政府隱性債務(wù)，并對(duì)隱性債務(wù)的市場(chǎng)化化解等工作，進(jìn)行了總體部署,。即,，該文件設(shè)置的隱性債務(wù)的化解最晚時(shí)間是2028年。這個(gè)文件是地方債務(wù)政府化解的大綱,，是此后所有監(jiān)管政策的最終依據(jù),。國(guó)務(wù)院辦公廳2024年7月印發(fā)的國(guó)辦函[2024]134號(hào)，將化債的最終時(shí)間確定為2027年6月,。
#01
“隱性債務(wù)”清零是“十年化債”需要,，理論上清不掉，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑尺度很難一致且精準(zhǔn)
特別需要注意的是,，財(cái)政部隱性債務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是有著嚴(yán)格的要求的,，限定為以往分類中隱性債務(wù)和2015年1月至2018年8月間增加的隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的實(shí)際規(guī)?？赡鼙蓉?cái)政部系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)計(jì)規(guī)模要大,，主要是存在兩方面的差異：
1、2015年之前的部分隱性債務(wù)或者2018年9月以來(lái)新增的隱性債務(wù)可能并沒有納入到隱性債務(wù)系統(tǒng)中,。
2,、即使是在2015年1月至2018年8月間增加的隱性債務(wù)，部分地區(qū)因?yàn)楦鞣N原因瞞報(bào),、漏保,，未能將部分實(shí)際存在的隱性債務(wù)納入到隱性債務(wù)系統(tǒng)。
因此,，如果實(shí)際的隱性債務(wù)規(guī)模大于隱性債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)計(jì)的債務(wù)金額,，即使是將系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)計(jì)的隱性債務(wù)全部化解完成，也并不意味著隱性債務(wù)清零,。目前的隱性債務(wù)清零更多的是“化債”的需要,，清零并不代表隱性債務(wù)全部消失，部分地區(qū)依然存在隱性債務(wù),，也依然存在各種非合規(guī)方式的融資行為,，可能會(huì)進(jìn)一步增加隱性債務(wù)金額。
#02
“隱性債務(wù)”清零實(shí)現(xiàn)了是“債務(wù)顯性化”,，而債務(wù)總規(guī)模并沒有減少,。當(dāng)然，此舉有助于地方政府少支出利息,，增加政府騰出時(shí)間和財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì),。
財(cái)政增量政策是通過(guò)發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)，只是改變了債務(wù)形式,，將銀行貸款,、信用債券,、信托貸款、融資租賃,、應(yīng)付賬款等形式的債務(wù)變更為地方政府債券,，將原本不透明的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為公開透明的政府債券，但是債務(wù)規(guī)?？傮w并沒有減少,，長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并沒有從根本上消失,。
當(dāng)然可以肯定的是,，通過(guò)發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)對(duì)于助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有著很明顯的好處。目前存續(xù)的隱性債務(wù)是由城投公司,、地方國(guó)有企業(yè)甚至醫(yī)院,、高校形成的，實(shí)際融資成本很高,。通過(guò)發(fā)行政府債券的方式對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行置換,，可以有效降低融資成本，拉長(zhǎng)債券發(fā)行期限,，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，有助于減輕地方政府的付息壓力,。通過(guò)新一輪財(cái)政增量政策,，能夠有效優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)付息壓力,，推動(dòng)地方政府工作重心從化債化險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù),。提前完成隱性債務(wù)清零工作將有助于地方政府將重點(diǎn)工作放到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,。
“隱性債務(wù)”清零,，債務(wù)置換是剛剛開始，絕不是結(jié)束,，存量“債務(wù)規(guī)?！陛^大且離不開繼續(xù)“置換”
地方政府債務(wù)不僅僅局限于“隱性債務(wù)”，還包括政府債務(wù)和城投債務(wù),。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有多地發(fā)文明確進(jìn)行三債統(tǒng)管,，比如山東省人民政府官網(wǎng)于2024年4月23日披露的《堅(jiān)決貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀 深化以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展的山東實(shí)踐》[1]，明確提出“強(qiáng)化政府債務(wù),、隱性債務(wù),、城投債務(wù)三債統(tǒng)管，堅(jiān)決遏制增量,、消減存量”,。我們分別來(lái)看一下這三類債務(wù)的總體金額情況：
1,、政府債務(wù)方面，根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，?截至2024年9月底,，全國(guó)地方政府債務(wù)總額為44.74萬(wàn)億元?，其中一般債務(wù)為16.45萬(wàn)億元,，專項(xiàng)債務(wù)為28.29萬(wàn)億元[2]?,。
2、隱性債務(wù)方面,，根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，截至2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項(xiàng)目甄別,、逐級(jí)審核上報(bào),，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元[3]。
3,、城投公司債務(wù)方面,，根據(jù)Wind資訊中城投公司2023年年度報(bào)告中關(guān)于有息債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2023年12月31日,，國(guó)內(nèi)城投公司有息債務(wù)金額為64.10萬(wàn)億（包括短期借款,、一年內(nèi)到期的流動(dòng)負(fù)債、長(zhǎng)期借款,、應(yīng)付債券,、租賃負(fù)債和長(zhǎng)期應(yīng)付款等）[4]。
從上述數(shù)據(jù)可以看出,，地方政府債務(wù)的總體金額還是非常大的,，即使是完成了隱性債務(wù)置換，總體債務(wù)金額也并沒有減少,。所以即使是“隱性債務(wù)”清零,，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然是存在的，而且存在債務(wù)規(guī)模不斷增加的風(fēng)險(xiǎn),。所以,，治理地方政府債務(wù)是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，并不會(huì)因?yàn)殡[債清零就結(jié)束了,。在后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,，需要高度重視地方政府債務(wù)問(wèn)題，防止邊化債,、邊新增,，尤其是需要重點(diǎn)關(guān)注部分區(qū)域城投公司的非標(biāo)融資問(wèn)題。目前多個(gè)區(qū)域內(nèi)的城投公司存在各種非標(biāo)融資新形式,，綜合融資成本很高,，是不符合當(dāng)前地方政府債務(wù)化解的監(jiān)管思路的,。
此次“隱性債務(wù)”清零后，城投公司依然是托底地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力,，融資肯定會(huì)繼續(xù),，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵
首先需要說(shuō)明的是，隱性債務(wù)在城投公司有息債務(wù)中的占比并不高,，部分城投公司甚至沒有隱性債務(wù),。這意味著，目前的增量財(cái)政政策用于化解隱性債務(wù),，并不能有效解決城投公司的債務(wù)問(wèn)題,。部分城投公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)是以公益性業(yè)務(wù)為主，雖然有營(yíng)業(yè)收入,，但是很難形成有效的現(xiàn)金流,。因此對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)，需要一定的增量資金支持才能保障公司的正常運(yùn)營(yíng),。目前城投公司日常運(yùn)營(yíng)資金缺口較大,，但是缺乏有效的增量資金渠道，還是會(huì)通過(guò)各種渠道新增融資,。城投公司的資金支出主要是包括三方面：
①城投公司存量有息債務(wù)的利息,。目前的信貸政策主要是“借新還舊”，一般都不包括利息,，所以有息債務(wù)的利息部分需要城投公司自籌,。
②城投公司日常運(yùn)營(yíng)支出。城投公司每年的人員工資,、辦公場(chǎng)所租金、水電費(fèi)用,、物業(yè)費(fèi)用等也是較大的支出,，尤其是人員工資問(wèn)題需要穩(wěn)定的資金渠道支持。
③城投公司的拆借和往來(lái)款,。城投公司與地方政府及其職能部門,、地方國(guó)有企業(yè)之間存在著因?yàn)楦鞣N原因形成的拆借款和往來(lái)款，金額每年都在增加,，對(duì)城投公司形成了較大的資金占用,。
有效解決城投公司的債務(wù)問(wèn)題，必須要推動(dòng)城投公司進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,。通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,，可以為城投公司構(gòu)建獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)或者市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，具備獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力和造血能力,，創(chuàng)造真實(shí),、可持續(xù)的現(xiàn)金流來(lái)源,，能夠?yàn)楣編?lái)可預(yù)測(cè)的、持續(xù)的利潤(rùn),。只有通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,，才能真正解決城投公司現(xiàn)有的存量債務(wù)問(wèn)題，才能幫助城投公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成功的發(fā)行人還是很支持的,，已經(jīng)有多家公司實(shí)現(xiàn)了新增債券融資規(guī)模。
債務(wù)水平是衡量一國(guó)經(jīng)濟(jì)金融安全的重要指標(biāo),，受到各國(guó)普遍關(guān)注,。目前我國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中,，國(guó)債30萬(wàn)億元,，地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元,，政府負(fù)債率為67.5%[5],。與主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家相比，我國(guó)的債務(wù)率總體處于較低水平,，還有較大的舉債空間和赤字提升空間,。
我們應(yīng)該客觀看待債務(wù)問(wèn)題，適當(dāng)舉債在一定程度上是可行的,，發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)也在不斷提升,。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的舉債是可以接受的，不能“一刀切”,，認(rèn)為只要有債務(wù)就都不行,。融資投入要重視回報(bào)，如果投資后債務(wù)不斷滾雪球式增長(zhǎng),，這樣的投資是無(wú)效的且會(huì)造成更多的債務(wù)問(wèn)題,；如果投資回報(bào)高，則有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，有助于債務(wù)化債,。
在進(jìn)行債務(wù)管理時(shí)，需要根據(jù)債務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行分類管理,。債務(wù)置換需根據(jù)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行差異化管理,，應(yīng)充分考量不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，施行差異化的置換策略,。同時(shí),，需要充分考慮各地區(qū)的新增資金問(wèn)題，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和債務(wù)情況確定新增額度上限,，適度新增融資規(guī)模,，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一定的金融資金支持,。