11月8日,，備受市場期待的防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險合計12萬億元組合拳出爐，近年力度最大的化債政策細(xì)節(jié)明了,。 此次公布的化債規(guī)模力度空前，化債方案分為三部分：1）4萬億元新增專項債置換,，自2024年開始連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債中安排8000億元用于補充政府性基金財力,，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元,；2）增加6萬億元地方政府專項債務(wù)限額,，一次報批，2024年末地方政府專項債務(wù)限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元,；分三年實施,，自2024年開始每年2萬億元。3）明確2萬億元棚戶改造隱債待到期后償還：2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元,，仍按原合同償還,。
#01
什么是地方政府隱性債務(wù)，基本情況怎么樣,？
地方政府隱性債務(wù),，是指政府及其部門在法定政府債務(wù)限額之外，直接或承諾以財政資金償還及提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù),。此前由于部分地方違規(guī)舉債,，形成隱性債務(wù)規(guī)模快速增加,，引起中央警惕,，2018年財政部摸底了隱性債務(wù)規(guī)模，但是未公布數(shù)據(jù),。
為了防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險,，中央要求各地在堅決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上,，穩(wěn)妥化解存量，于2028年底前全部化解完畢,。
2018年以來,，各地區(qū)各部門堅決貫徹落實黨中央決策部署，統(tǒng)籌政策安排和各類資金資源,，穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù),，隱性債務(wù)風(fēng)險整體有所緩解，截至2023年末,，全國隱性債務(wù)余額14.3萬億元,。
這也意味著2024年至2028年這五年地方還要償還14.3萬億元隱性債務(wù)，以完成2028年底前實現(xiàn)隱性債務(wù)清零目標(biāo),。
今年以來,，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，財政收支矛盾突出,，稅收增長不及預(yù)期,，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對化債資源的預(yù)期有一定差距,，化解存量隱性債務(wù)難度增大,。一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重,，不僅存在“爆雷”風(fēng)險,，也消耗了地方可用財力。
這次12萬億元化債新政究竟是什么,？
按照此前中央要求,，地方政府未來5年要償還總額14.3萬億元隱性債務(wù)。
這次國務(wù)院推出的12萬億元化債新政,，正是幫助地方實現(xiàn)上述目標(biāo),。具體來說，12萬億化債新政分為三部分：
第一部分是6萬億元,，即允許地方政府2024年至2026年每年發(fā)行2萬億元地方政府債券,，合計籌資6萬億元，來償還隱性債務(wù),。
第二部分是4萬億元,，即允許地方政府2024年至2028年每年發(fā)行0.8萬億元地方政府債券，合計籌資4萬億元,，來償還隱性債務(wù),。
上述兩部分合計10萬億元，意味著未來五年通過借新還舊，可以償還10萬億元隱性債務(wù),，地方僅剩4.3萬億元隱性債務(wù)需要在2028年前償還。
第三部分是2萬億元,，即上述剩下的4.3萬億元隱性債務(wù)中,，有2萬億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)按原先合同是在2029年及以后到期，按照此前要求這2萬億元隱性債務(wù)需要在2028年之前償還,，但新政之下,，允許它按原先合同在2029年及之后償還，也就減輕了2028年底之前償還2萬億元隱性債務(wù)壓力,。
原本2028年底之前地方需要消化的14.3萬億元隱性債務(wù),，減去上述三部分化債新政12萬億元，使得地方2028年底之前需要消化隱性債務(wù)降至2.3萬億元,，而地方五年償還2.3萬億元隱性債務(wù)比較輕松,。
12萬億化債新政會帶來什么影響？
首先,，這解決地方“燃眉之急”,，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出,。這次隱性置換,，近三年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務(wù)規(guī)模,，讓地方卸下包袱,、輕裝上陣。同時,，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率,，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。我們估算,，五年累計可節(jié)約6000億元左右,。
其次，這幫助地方暢通資金鏈條,，增強發(fā)展動能,。通過實施置換政策：一是將原本用來化債的資源騰出來，用于促進(jìn)發(fā)展,、改善民生,。二是將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，可以更大力度支持投資和消費,、科技創(chuàng)新等,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是將原本用于化債化險的時間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動高質(zhì)量發(fā)展中去,。同時,，還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強信貸投放能力,，利好實體經(jīng)濟(jì),。
最后，這有助于推動解決地方各類“三角債”問題,，提振經(jīng)營主體信心,，降低金融機(jī)構(gòu)呆壞賬損失。
上述化債新政如何落地,？
目前全國人大常委會已經(jīng)批準(zhǔn)了增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換隱性債務(wù),。這6萬億元額度將一次性分配到各地，為了體現(xiàn)政策公平,，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模,，將按照全國統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額,，形成穩(wěn)定化債預(yù)期,。
財政部將按程序報國務(wù)院批準(zhǔn)并一次性向地方下達(dá)6萬億元分地區(qū)限額，地方按規(guī)定履行法定程序,，加快置換債券發(fā)行進(jìn)度,，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，盡早發(fā)揮資金效益,。財政部還將通過大數(shù)據(jù),、信息化監(jiān)督，專項檢查核查等方式,，確保資金合規(guī)使用,。
對于2024年允許地方發(fā)行0.8萬億元地方政府新增專項債券支持化債，根據(jù)公開數(shù)據(jù),，今年下半年開始地方累計發(fā)行了約0.84萬億元新增專項債用于支持化債等,，意味著這項政策已落地。
而對于2029年及以后到期的2萬億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)按照原合同償還,，只需地方確認(rèn)適用這一要求的具體棚戶區(qū)改造隱性債務(wù),，即可立即實施。
這次近年來力度最大的化債舉措背后,，體現(xiàn)中央化債思路哪些變化,？
根據(jù)公開數(shù)據(jù)，2019年至2022年發(fā)行了約1.3萬億元政府債券來置換隱性債務(wù),，2023年中央出臺一攬子化債方案,，當(dāng)年安排超過2.2萬億元地方政府債券額度,，支持地方特別是高風(fēng)險地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險和清理拖欠企業(yè)賬款。而此次則直接拋出五年合計12萬億元化債新政,，化債力度是近年最大,。
實施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變：一是從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變,，二是從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變,，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變,，四是從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險,、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變,。從政策效應(yīng)看,，能夠發(fā)揮“一石二鳥”作用。
如何防止一邊化債一邊新增,？
防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,，在化解存量債務(wù)風(fēng)險的同時，必須堅決遏制新增隱性債務(wù),。財政部表態(tài),，將會同相關(guān)部門，通過全口徑監(jiān)測隱性債務(wù),、強化預(yù)算約束,、更嚴(yán)監(jiān)管問責(zé)等途徑，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢,，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起,、查處一起、問責(zé)一起,。
全國人大財經(jīng)委建議,，要進(jìn)一步研究采取有效措施，發(fā)揮部門協(xié)同監(jiān)管合力,，持續(xù)強化政府支出事項和政府投資項目管理,，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)融資業(yè)務(wù)，堅決遏制新增隱性債務(wù),，避免處理完“舊賬”,，又增“新賬”。
考慮隱性債務(wù)后,，中國政府債務(wù)水平如何?還有舉債空間嗎,？
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2023年底,，國債余額約30萬億元,，地方政府法定債務(wù)約40.7萬億元,，隱性債務(wù)約14.3萬億元，中國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元,，（債務(wù)總額占GDP比重）政府負(fù)債率為67.5%,。
從國際比較看，中國政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家,。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù),，2023年末G20國家平均政府負(fù)債率118.2%。另外,，地方政府債務(wù)主要用于資本性支出,，支持建設(shè)了一大批交通、水利,、能源等項目,，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐,，也是償債資金的重要來源,。總體看中國政府還有較大舉債空間。